Tipología de los procedimientos ambientales en Colombia

 
Los procesos de la Administración en materia ambiental pueden clasificarse en dos grandes clases: contenciosos y no contenciosos o permisivos. El proceso ambiental contencioso por excelencia es el sancionatorio, mientras que en los no contenciosos se destacan las siguientes especies:

• La solicitud de licencia ambiental;
• La autorización de vertimientos líquidos, sólidos o gaseosos;
• La autorización de emisiones atmosféricas;
• La ocupación de cauce;
• La concesión de aguas;
• El aprovechamiento forestal;
• La declaratoria de áreas protegidas;
• El ordenamiento ambiental del territorio, y
• Los permisos de investigación científica.

El proceso sancionatorio ambiental estaba inicialmente en el código de Recursos Naturales  ( Dcto. Ley 2811 de 1974), y este régimen se caracterizaba por consagrar no un procedimiento sancionatorio sino varios, lo que generaba la dificultad de su aplicación práctica.

Posteriormente fue expedida la Ley 99 de 1993, cuya innovación consistió en la unificación de los diversos procedimientos administrativos sancionatorios. Sin embargo, esta normativa era poco ágil para la aplicación de medidas policivas de urgencia con el fin de proteger el medio ambiente, en virtud de que debían expedirse primero unas actas de decomiso (cuando fuera la medida procedente), que luego serian formalizadas. Además, las multas que como sanción a las infracciones ambientales podían imponerse eran bastante reducidas o, al menos, no tan contundentes como el régimen actual. De igual manera, esta disposición no era propiamente procesal, pues en esta materia remitía al Decreto 1594 de 1984.

Estas falencias suscitaron criticas de diversa especia en contra de la ley 99 de 1993, las cuales ocasionaron su reemplazo. En efecto, fue modificada por la Ley  1333 de 2009, que se ocupó, entre otras cosas, de recoger las sanciones previstas en la Ley 99 de 1993 y consagrar un régimen procedimental sin valerse de la remisión normativa, sin perjuicio de que en algunos aspectos no previstos resultara aplicable la Ley 1437 de 2011- Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En la actualidad, la Ley 1333 de 2009 es el estatuto que regula en lo procesal y en lo sustancial el Régimen Sancionatorio Ambiental.
El procedimiento sancionatorio ambiental puede iniciarse de oficio por la entidad administrativa competente, o a petición de cualquier sujeto o como consecuencia de que se haya impuesto una medida preventiva para impedir la comisión o agravación de una infracción ambiental.
La primera fase del procedimiento administrativo sancionatorio es la de la indagación preliminar, dirigida a surtir las averiguaciones para establecer si existen no los méritos para iniciar un procedimiento sancionatorio, es decir, si se ha cometido o no una infracción ambiental.
 
Como sucede en la mayoría de los casos, en la indagación preliminar no es indispensable la vinculación del posible infractor. Con todo, durante esta etapa la Administración puede recopilar evidencias sobre la acción u omisión que investiga, sin que sea menester que el particular intervenga o lo controvierta, ya que ello puede ocurrir en las fases subsiguientes.

Si por cualquier razón, dentro de la indagación preliminar, la autoridad administrativa llega a la conclusión de que no se cometió una infracción ambiental o esta en presencia de una causal de exclusión de responsabilidad, debe archivar las averiguaciones. En caso contrario, es decir, cuando encuentre méritos para continuar el trámite, deberá proferirse un auto de apertura de investigación, el cual no es pasible de recursos en la vía gubernativa ni susceptible de control judicial. 
 
EL BUEN PROCESO ADMINISTRATIVO AMBIENTAL
 
Cualquier  proceso, sin importar que sea adelantado por una entidad judicial o administrativa, con prescindencia de que las funciones de instrucción y juzgamiento se encuentren separadas o concentradas en el mismo funcionario, debe tener como finalidad la prevalencia de los derechos sustanciales. Todos los procesos, sin distinciones de ninguna naturaleza, son instrumentales en la medida que están orientadas a materializar los derechos consagrados en las normas sustanciales.
A   continuación se exponen los postulados que integran lo que se ha optado por llamar el “buen proceso administrativo”.
 

1. Las entidades administrativas con funciones ambientales no tienen funciones jurisdiccionales y, por tanto, carecen de competencia para declarar la existencia de un daño ambiental consecutivo y ordenar su indemnización: Las medidas reparadoras o compensatorias que pueden tomar las entidades administrativas deben estar orientadas a reparar un daño ambiental puro, y no uno consecutivo lo cual, por no tener la connotación de función jurisdiccional, no tiene ninguna censura. En ultimas, las entidades del SINA deben ser extremadamente cuidadosas y abstenerse de invadir la órbita funcional de las entidades judiciales, lo que ocurriría al tomar alguna decisión frente a un daño ambiental consecutivo.

2. Ejercicio responsable, proporcional y razonable del principio de precaución: El principio de precaución debe adelantarse por medio de un acto administrativo motivado, en el que se corroboren los presupuestos señalados y se identifiquen las diversas medidas que se pueden tomar, las cuales deben ser sometidas a un ejercicio de ponderación en ele que resulte escogida la más efectiva pero menos gravosa para quien debe soportarla. De igual manera, es importante que se adelante un estudio sobre las afectaciones que el decreto de la medida puede causar, y si llega a resultar mas gravosa deberá evitarse su imposición.

De igual manera, es indispensable que cuando se opte por imponer una medida con base en el principio de precaución, se precisen de manera específica sus elementos, sin que puedan suscitarse dudas sobre su contenido y, además, el término de su duración. Estas medidas son antonomasia, limitadas en el tiempo.

3. Respeto del NON BIS IN ÍDEM en los procesos sancionatorios: Si alguien fue condenado o absuelto por unos hechos en particular, no puede ser investigado nuevamente ni sancionado por la misma conducta. Esto no solo desquiciaría el debido proceso, sino que también negaría el principio de economía procesal.

4. Los actos administrativos que imponen medidas provisionales no son controlables en sede judicial: Las acciones judiciales son improcedentes cuando se trata de actos administrativos provisionales

5. Legalidad del proceder de las entidades administrativas del Estado: En este evento, el comportamiento de la Administración debe ser unívoco y congruente, sin intercadencias que puedan afectar situaciones y derechos particulares.
 
 
Tomado de:
GARCIA PACHON, MARIA DEL PILAR, AMAYA NAVAS, OSCAR DARIO. Derecho Procesal Ambiental, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2014.